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河北石家庄市正定新区起步区生态绿化工程PPPvip分析

2017年07月10日 08:47 来源:中国.千赢报打印

  ■ 周良仪 贾佳 苏日娜

  河北省石家庄市正定新区起步区生态绿化工程,是正定新区首个.付费的生态公益vip,也是qy206vip部第二批PPP示范vip之一。正定新区位于滹沱河北岸,规划面积135平方公里,其建设于2010年被列入河北省百项重点工程。本vip是新区起步区整体生态建设系统性工程的重要组成部分,拟充分利用污水处理厂经过无害处理的出水,进行生态绿化水系综合整治,打造新区的生态景观带。vip建成后,将形成90万平方米的绿地面积和40余万平方米的水景面积,以及辅助的人文景观小品、服务设施,这些对提升新区城市内涵,优化城市景观,打造“低碳、生态、智慧”的新区具有积极推动作用。

  vip过程及结果

  2015年9月,本vip被纳入qy206vip部第二批PPP示范vip。相较第一批示范vip,第二批vip的筛选标准更严苛,强调落实跟踪督导机制,重点审查示范vip的前期实施方案及报告,包括实施方案的合理性、qy206vip可承受能力论证报告、物有所值评价报告、千赢千赢、PPP合同文本等。本vip自入场考察至整体操作过程,均严格执行上述要求。

  中国投资咨询有限责任公司(以下简称中国投资咨询)经过公开竞争,成为本vip.方的PPP咨询顾问。vip接洽初期,针对正定新区管委会采用PPP模式的意向,中国投资咨询的团队保持中立态度,首先需判明本vip是否可以采用PPP模式。经过现场访谈、与新区管委会的充分沟通及信息采集,咨询团队依据世界银行、亚洲开发银行的PPP操作手册以及qy206vip部相关法规千赢,搭建起本vip的识别体系。基于vip类型、vip必要性、商务条件、.履约能力等10个方面的科学分析,判定本vip具备PPP模式的基础。

  随后,咨询团队着手编制vip实施方案,并依据qy206vip部《.和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)、《.和社会资本合作vipqy206vip承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号),提供了qy206vip可承受能力验证报告和物有所值的评价报告。对于首个生态类PPPvip,新区.关注的是在vip产出效果相同的前提下,采用PPP模式的.支出成本是否低于传统千赢模式。目前行业内大多数PPPvip仅提供物有所值定性评价,咨询团队则经过团队专家的研究分析,从定量角度在数据分析层面阐释了物有所值,为新区.实施本vip提供了更科学的依据。

  与新区管委会多次沟通后,根据《.千赢法》、《娱乐vip法》、《.千赢法实施条例》及相关法规,咨询团队最终确定了vip的千赢条件,还依据vip特点,参考法律专员的建议,拟定了长达100页的PPPvip合同,保证vip顺利进入千赢阶段。

  vip亮点

  1.建立物有所值的定性定量复合评价体系

  物有所值(VFM)是PPP的核心理念之一。目前,国际上尚未形成关于物有所值的统一定义。PPP发展较成熟qy111的实践表明,物有所值主要衡量投入成本与产出效果之间的关系,具体分为定性评估和定量评估。

  本vip属于.付费类型的基础设施及配套工程vip。咨询团队参照PPP.付费模式代表——英国的VFM定性评价体系,从vip可行性、有益性、可实现性三方面进行了评估。本vip投资规模较大,新区.对绿化景观及水体运营养护的需求长期稳定,对社会资本有较大吸引力,而.付费机制及灵活的调价机制能够激励投资人更好地进行风险管理。

  不过,第二批示范vip并未要求从定量和定性两方面开展物有所值评价。正如不少PPP研究专家所言,世界范围内对PPPvip物有所值从定性评估为主逐步向定性定量平衡的过渡,是一个不断积累经验和数据、逐步完善评估方法的过程。在衡量本vip定量评估的可行性之后,咨询团队采用了国际上通行的定量评估框架,充分发挥自身在财务分析方面的优势,选取有效数据,测算了vip的物有所值评价量值和指数。通过分析PSC值与PPP值,比较判断PPP模式是否降低了vip生命周期成本。最终,分析输出的物有所值评价量值和指数皆为正,确保了.决策的科学性。

  2.采用DBFOT运作模式

  基于本vip生态绿化公共服务工程的性质,咨询团队确定本vip采用设计-建造-融资-运营-转让(Design-Build-Finance-Operate-Transfer,简称DBFOT)的运作模式。

  一方面,PPPvip中的设计(Design)环节根据vip类型有所区别。如qy111体育场等城市地标形象、准旅游类vip,首先要考虑设计环节。设计与建设运营衔接紧密,不可分割。本vip作为正定新区打造生态城市的起步区景观综合整治工程,.在城市规划的总体方案下,较为关注整体设计的表达效果。景观小品及设施的彰显力和建设的准确度需相辅相成,因此,在对社会资本的资格审查过程中,投资人是否具备相关绿化景观建设经验成为必要的审核条件。

  另一方面,考虑到本vip的运营对象是生态绿化苗木,其属于生物资产。不同于其他基础设施,生态苗木更需要专业的护养运营能力,因此运营(Operation)在本vip中也至关重要。绿化园林的施工养护经验是本vip千赢的必要条件,同时,养护及考核的标准须在PPP协议中明确约定。

  3.设置付费分项调价机制

  在确保vip合法合规操作的过程中,交易结构、付费机制、合同体系、考核标准、风险分配、补贴机制等都是vip实施方案的重要组成部分。PPPvip前期设计中,vip规模及总体投资基于发改部门批复的可行性研究报告初步测算的数据确定,但实际建设中,由于.规划的变动等因素,规模边界易发生变化。本vip处于新的行政区划,城市发展要求变化及相关规划调整几率较高,因此,实施方案中的调价机制必须健全。

  本vip属.付费类PPPvip,包括资本性付费和运营绩效付费。咨询团队设计的调价机制包括两方面:其一,针对资本性付费,依据实际投资总额设置了调价公式;其二,针对运营绩效补贴,依据实际考核打分设置了打分付费体系。对于投资总额高于千赢投资总额的情形,还分别设置了针对不同责任承担方的条款。

  4.确立平等互惠的合同文本

  如果说.在PPPvip前期的物有所值、qy206vip可承受能力以及vip实施方案的编制中居于主导角色,那么,在PPPvip合同中,.已转变为“.方”,与社会资本形成甲乙双方,构建的是平等的民事主体关系。PPPvip为基础设施类公共vip,.方在边界条件清晰的约定下,对vip的监督不可豁免;基于权利和义务的对等原则,.方在边界条件清晰的约定下,对vip的协助同样不可豁免。因此,在PPPvip合同的制定过程中,依据《合同法》明确平等的主体关系,是咨询团队遵守的法规守则。

  目前PPPvip合同方面的指导性千赢,既有qy206vip部颁布的《PPPvip合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号),也有发改委颁布的《.和社会资本合作vip通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号附件2)。其中,qy206vip部合同指南强调,.与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等,应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同,并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。发改委合同指南则更关注工程建设的重点约定,从vip前期起对建设管理、变更、验收、保修等各条款的设置,到运营维护的外部条件、正式运营、更新改造、补偿及保险等均作出规定。本vip中,咨询团队采用了qy206vip部合同指南的主体框架,同时兼收并蓄,在建设运营方面借鉴发改委指南,编制的vip合同更全面,且重点突出。

  vip体会及建议

  1.应强调PPP视角下的可行性研究工作

  本vip属于.付费类的非盈利vip,需构建具有可行性的vip财务方案,使社会资本获得可接受的财务回报。采用PPP模式的vip,可行性研究报告不应套用现行《建设vip经济评价方法与参数》中的vip评价方法框架,论证的重点不应再集中于传统工程咨询vip可行性评估中的vip选址、设备选型、工程方案选择、工艺流程、节能、环保、资源利用、社会评价等方面,而应从PPP的视角,侧重对财务评价、经济分析和风险分析等进行阐述和说明。对于拟建vip具备必要性、但财务不可行的情形,也不应回避矛盾。

  为PPPvip提供咨询服务的专业团队,要从社会资本投资和.购买服务这两个角度进行分析判断,评价PPP模式下社会资本的真实回报水平,为科学决策提供依据,并通过vip实施方案的优化,构建具有财务可行性且满足合作双方诉求的运作模式。

  2.社会资本需逐渐从建设者转变为重运营的全生命周期管理者

  本vip运作模式包括vip生命周期内多个阶段的活动,涵盖设计、融资、建设,到运营、维护、移交等环节,是一个结构多元、环节紧密的链状运作模式。同时,本vip是在qy111生态保护战略背景下开展的生态绿化综合治理vip,需要搭建重视后期运营养护、针对生物资产进行全生命周期管理的体系。

  由此,对社会资本的要求不仅仅限于投融资,更重要的是运营和维护,而这恰恰是BT模式下长期扮演“施工队”角色的社会资本所欠缺的。本vip千赢千赢中明确,社会资本应提供科学合理、规范有效的运营管理方案。.方给予社会资本合理的补贴,社会资本实施双方认可的运营标准也是重要的合同义务。qy206vip压力在PPP模式下有望得以缓解,但.方选择PPP模式的最终目的是有效提供公共产品和服务,重运营、重维护是.方和社会资本方的共同命题。

  (作者vip:中国投资咨询有限责任公司)

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